2012年，江蘇省對1986年在全國率先制定的地方法規《江蘇省幼兒教育暫行條例》進行了修改，出臺了《江蘇省學前教育條例》。這是我國在學前教育領域理念最新、條文最具體、涉及內容最廣泛的地方法規，為全國學前教育立法積累了寶貴經驗。
2014年，受教育部委托，以江蘇省教育廳原廳長沈健為組長的專家組，承擔了學前教育立法研究的課題，開展了系統的調查和研究，并在總結研究成果的基礎上，向教育部提交了學前教育法專家建議稿。
今年，學前教育立法進入全國人大立法視野。對于學前教育立法專家研究了哪些重大問題、聚焦了哪些基本法律關系、形成了哪些認識等業界和社會關心的問題，沈健日前接受記者采訪時作出了回應。
以問題為導向，建立和調整相應的法律關系
“以問題為導向，以法理和學理為依據，是我們開展學前教育立法研究的一個基本的思維架構。”沈健說。
課題組在起草專家建議稿時，重點關注學前教育實踐中面臨的問題，尤其是關注“入園難”“入園貴”和“質量低”的問題，力求通過建立和調整相應的法律關系來解決學前教育中的困難和問題。
沈健舉例說，從主要的關系領域出發，如教育機構或家長，考慮這個領域存在的主要問題，尋找類似或相關法律中的表述例證，再確定基本的規律條文，最后從法理和學理上加以說明，尋找合理的依據，確保該條文的合理性和合法性。
我國各地學前教育發展情況不同，為了能夠找準問題，課題組前期分別在江蘇、湖北、陜西、上海、北京等省市開展實地調研，對學前教育發展中出現的問題進行了系統的梳理和分析，同時還研究了有關行政部門采取的相應政策和措施，追蹤政策實施的成效及受限的原因。在深入研究的基礎上，形成了《我國學前教育主要問題及立法的緊迫性》研究報告。
與此同時，課題組對國際上學前教育立法較早的十多個國家的經驗進行了匯總分析，用文獻分析和綜合比較進行了系統、深入的研究，還研究了一些發展中國家學前教育立法的經驗和教訓，形成了《國際學前教育立法研究報告》。
這兩個研究報告，對課題組形成我國學前教育立法建議具有重要作用。
突出公益性普惠性，明確政府職責
學前教育的定位和性質，是影響和決定學前教育事業發展的根本問題。
沈健表示，課題組明確了學前教育是社會公共服務，具有公益性，要體現普惠性。政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦學體制，是發展學前教育的基本方針。明確提出學前教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃，縣級人民政府為主實施的管理體制，以教育行政部門為主，政府各有關部門分工協作的發展模式。
“發展學前教育是全社會的共同責任。”課題組提出，政府、家庭和社會對發展學前教育都負有重要責任。政府承擔主導責任，應當構建基本的學前教育公共服務體系，保障學齡前兒童接受有質量的學前教育；家庭承擔養育與教育的首要責任；學前教育機構承擔保育與教育的重要的和專業的責任；社區、公共媒體等其他社會組織應當為學齡前兒童的健康發展創造良好環境。
積極推進幼兒園建設，明確成本分擔制度
當前，我國學前教育面臨著資源不足和普惠不夠的雙重壓力。
為解決這一問題，課題組提出，地方人民政府應當根據本行政區域內學齡前兒童的數量分布、流動趨勢、保育教育需求等因素，按照國家有關規定，制定和調整以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主的學前教育機構布局規劃，滿足學齡前兒童就近入園的需求。新建、改建、擴建居民區，應當按照國家有關規定配套建設幼兒園，并由當地政府統籌安排，舉辦公辦園或委托舉辦普惠性民辦園。
沈健表示，經費投入不足是長期以來制約學前教育健康發展的關鍵問題。課題組確定了學前教育實行成本分擔的制度，提出了公共財政對學前教育投入的基本原則，明確了各級政府對學前教育的投入責任，以確保學前教育有質量地運行。
具體來說，財政性學前教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔。各級人民政府在財政預算中將學前教育經費單列。國務院、省級人民政府、設區的市人民政府實行學前教育經費財政轉移支付制度，支持和引導下級人民政府增加對學前教育的投入，并向經濟薄弱地區和農村傾斜。縣級人民政府和鄉鎮人民政府、街道辦事處共同承擔學前教育財政經費投入的主要責任，保證學齡前兒童人均學前教育經費逐步增長。
“有了這些經費保障的法律規定，才能保證各地加大對學前教育的投入力度。”沈健說。
明確保教人員配備要求，規范保教行為
近日，中共中央、國務院印發了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出要全面提高幼兒園教師質量，建設一支高素質善保教的教師隊伍。
怎樣從法律底線把好幼師入口關？沈健表示，課題組提出，幼兒園不得聘用被剝奪政治權利或者因故意犯罪受過刑事處罰的人員、曾被收容教育或強制隔離戒毒的人員、曾因違反治安管理受過行政拘留的人員、未取得相應任職資格的人員。慢性傳染病、精神病患者及有精神病史的人員不得在幼兒園工作。
在保教人員的工資福利待遇和職稱評審等方面，課題組提出，幼兒園舉辦者應該依法保障保教人員的工資福利待遇，足額繳納各項社會保險費用，同工同酬。國家建立統一的幼兒園教師職務制度。教育、衛生行政部門應當組織幼兒教師和衛生保健人員開展多種形式的培訓，幼兒園舉辦者應保障其參加培訓期間的工資福利待遇。
沈健還介紹了在幼兒園保教行為方面的相關規定，課題組明確提出，幼兒園教育應當尊重幼兒的人格和權利，尊重幼兒身心發展規律和特點，保教并重，關注個別差異，促進每個幼兒富有個性的發展。
明確基本的法律責任，確保幼兒安全
幼兒在園安全是公眾普遍關心的問題。怎樣從法律責任上給予規范？
沈健表示，課題組提出，幼兒園應當建立完善的衛生保健與安全管理制度，應當按照有關規定，對學齡前兒童進行安全教育。保教人員不得歧視兒童，不得實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為，不得侵害兒童的合法權益。
特別值得一提的是，課題組還明確了家長的權利和義務，即家長對學前教育機構的保教工作提出異議的，學前教育機構應當予以說明和解釋，并采納家長的合理建議。學齡前兒童在學前教育機構接受保育、教育期間身心受到傷害的，學前教育機構應當立即查明事實，主動與家長協商處理。協商不成的，家長可以依法申請仲裁或提起訴訟。
專家建議稿完成后，課題組的研究并沒有停下來。“我們擴大了調研范圍，了解江蘇省實施法規和相關政策的效果。同時，關注國際新動向、國內學前教育新政策和各地新舉措，以及新增的難點問題。”沈健說，我國幅員遼闊，地區差異大，學前教育立法要考慮很多新情況、新問題，立法保障的基本線確定在哪里，是個難點。但隨著調研和各地實踐探索，相信立法進程會加快，實現以法律來保障學前教育朝著公益普惠道路前行的目標。
《中國教育報》2018年02月25日第3版 版名：學前周刊·管理
