【論教】
作者：王建（教育部教育發(fā)展研究中心專題研究部主任、研究員）
編者按
民辦教育作為社會力量興辦教育的主要形式，其改革已進入攻堅期和深水區(qū)，法治與政策環(huán)境和治理制度正在發(fā)生重大變革，核心是實施民辦學校分類管理。日前，教育部研究起草了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》，正面向社會公開征求意見，擬提請國務院修訂《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，如果屆時國務院審議通過，則標志著民辦教育分類管理改革的國家頂層設計基本完成，構建起上位法律、行政法規(guī)、國務院文件、部門配套政策相銜接的相對完整的制度和實施體系。本文認為，以分類管理為標志的民辦教育改革，給新時代民辦教育的發(fā)展和重塑帶來了新機遇，并對分類管理進行了解析，具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。
1.分類管理意味著“支持和規(guī)范社會力量辦學”
黨的十九大報告提出：“支持和規(guī)范社會力量辦學。”相對于十八大報告提出的“鼓勵引導社會力量興辦教育”，支持與規(guī)范并舉，支持意味著比鼓勵的力度和實質性幫助更大，將相關扶持和優(yōu)惠政策落實到位；規(guī)范則意味著深入推進民辦教育分類管理，依法認定和監(jiān)管民辦學校，解決民辦教育領域存在的非營利性學校和營利性學校不分的問題，從而形成和完善分類管理、差異化扶持的政策體系，民辦教育迎來發(fā)展和再造的新機遇。
新時代我國教育發(fā)展的主要矛盾是人民日益增長的良好教育的需要和不平衡不充分的教育發(fā)展之間的矛盾。從教育需求的兩個方面即過度需求和差異需求看，過度需求是指公辦學校無法提供充足的入學機會，滿足不了全部需求，而需要民辦教育來填補需求缺口；差異需求是指家庭有著不同于現有公辦學校提供的教育偏好，伴隨我國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段和人民物質生活水平的提高，社會教育需求和人民群眾的教育期待與支付能力相應提升，而現有教育體系對滿足教育需求和消費的多樣性準備不足，公辦學校提供的教育機會未能有效全覆蓋和優(yōu)質教育資源短缺的供求矛盾同時存在，需要依靠民辦學校來滿足更高標準、更加多樣化和個性化的教育需求。因此，從需求的角度看，民辦教育是新時代中國特色社會主義教育事業(yè)新的重要增長點。
從教育的供給狀況和能力看，隨著政府職能轉變和教育財政投入增加，必將大大增強公辦教育提供普惠性基本公共教育服務的能力。但是，在作為非基本公共服務的非義務教育和作為非公共服務的各種繼續(xù)教育和培訓方面，公共財政顯然難以全部包辦。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，公共教育財政投入水平的提高需要建立在經濟和財力可持續(xù)增長的基礎上，同時也要明確界定和規(guī)范公共財政的分配結構和適用范圍。根據完善公共服務體系“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期”的原則，公辦教育應當側重為廣大人民群眾提供基本的公共教育服務，保障公民平等的受教育權利，相應的，民辦教育側重于滿足人民群眾日益增長的多樣化、差異性、選擇性教育需求。對此，民辦教育新法新政除禁止義務教育階段舉辦或轉設營利性學校以外，強調“只要是不屬于法律法規(guī)禁止進入以及不損害第三方利益、社會公共利益、國家安全的領域，政府不得限制。”要求各地重新梳理民辦學校準入條件和程序，進一步簡政放權，吸引更多的社會資源進入教育領域，鼓勵、引導和保障民辦學校依法辦學、自主管理、提高質量、辦出特色，滿足多樣化教育需求，強調依法健全對民辦學校的支持政策，優(yōu)先扶持辦學質量高、特色明顯、社會效益顯著的民辦學校。
促進民辦教育健康發(fā)展既需要支持，也需要規(guī)范。光明圖片/視覺中國
2.分類管理意味著以差別化扶持促進民辦教育
推進民辦學校分類管理是一項重大制度創(chuàng)新，新法將民辦學校分為營利性和非營利性兩類，并依此采取不同的扶持政策和監(jiān)管措施進行管理，這是突破長期制約我國民辦教育發(fā)展制度困局和政策瓶頸的根本手段。
一個時期以來，我國民辦教育發(fā)展面臨許多亟待解決的問題，如法人屬性問題、產權歸屬問題、合理回報問題、優(yōu)惠政策問題、會計制度問題、學校辦學自主權問題、教師權益問題、市場監(jiān)管問題、政府服務問題等盤根錯節(jié)，歸根結底是營利和非營利不分，合理回報的規(guī)定與非營利組織法律制度不相接，影響相關扶持政策落地。
修改后的民辦教育促進法和《民法總則》，在立法上將民辦學校劃分為非營利性法人和營利性法人兩類，從法律層面破解了民辦教育發(fā)展面臨的法人屬性、產權歸屬、扶持政策、平等地位等方面的矛盾和問題，為捐資辦學的非營利性教育發(fā)展掃清道路，也為營利性教育發(fā)展開辟通道，有利于制定非營利性和營利性民辦學校在財政、稅收優(yōu)惠、用地、收費等方面的差別化扶持政策。比如社會力量舉辦非營利性民辦學校，享受更多的財政、稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策，在政策上逐漸向公辦教育看齊；營利性民辦學校則會在管理方面具有更高的自主性，可以充分利用其市場化的優(yōu)勢吸納人才、籌集資金，創(chuàng)新教育產品，實現多樣化發(fā)展。
從鼓勵和支持的角度看，新法對非營利性和營利性兩類民辦學校都是鼓勵發(fā)展。新法明確規(guī)定，對所有民辦學校，縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產、收費等措施予以扶持，同時可以享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠；對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施；新建、擴建非營利性民辦學校，按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠，但教育用地不得用于其他用途。
在普遍扶持的基礎上，新法對非營利性和營利性兩類民辦學校的在扶持方向上有不同的政策傾斜。突出鼓勵舉辦非營利性學校的導向，如《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》明確了財政資助、分擔教職工社會保障等方面僅僅適用于非營利性民辦學校的政策安排。第51條提出：“縣級以上地方人民政府可以按照同級同類公辦學校生均經費標準的一定比例，確定對非營利性民辦學校的生均經費補貼標準；出租、轉讓、提供閑置的國有資產應當優(yōu)先扶持非營利性民辦學校。”第58條提出：“縣級以上地方人民政府應當將分擔非營利性民辦學校教職工社會保障的資金納入預算，依法采取財政補貼、基金獎勵、費用優(yōu)惠等方式，支持、獎勵民辦學校為教職工建立職業(yè)年金制度，并可以采取政府補貼等方式鼓勵、支持民辦學校保障教師待遇。”對營利性民辦學校則在收費定價、稅收政策、薪酬激勵、收益分配等方面作出了更加符合市場特點的政策性規(guī)定。總之，通過分類管理，將扶持優(yōu)惠政策進一步落實落細，促進兩類學校根據各自不同的定位，辦出特色、辦出水平，更好滿足人民群眾日益多樣化的選擇性教育需求。
3.分類管理意味著以規(guī)范管理重塑民辦教育
實現民辦教育健康發(fā)展，必須依法進行規(guī)范，規(guī)范也是一種促進。民辦教育分類管理順利實施和正常運行的重要前提，是要健全民辦學校內部法人治理結構，加強外部的監(jiān)督監(jiān)管，包括政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和行業(yè)自律。
新法新政出于更好保障和實現教育公益屬性，對民辦學校法人治理和內部運行機制等事宜做出了一系列新規(guī)制，包括健全董事會（理事會）議事規(guī)則和優(yōu)化人員構成，規(guī)定民辦學校的舉辦者要根據學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校的辦學和管理，健全黨組織參與決策制度，其中規(guī)定非營利性民辦學校決策機構應包括社會公眾代表并可設立獨立董事，增強決策機構組成人員的多元性、開放性、公共性；完善校長選聘機制，依法保障校長行使管理權，對學校關鍵管理崗位實行親屬回避制度；建立監(jiān)事會制度，完善教職工代表大會和學生代表大會制度；落實民辦學校的法人財產權，健全財務、會計制度和資產管理制度，完善民辦學校年度預算報告、年度財務和決算報告制度。加強以政府監(jiān)管為主體的外部監(jiān)督力量，民辦學校設立實行前置審批制度，經批準正式設立的民辦學校由審批機關發(fā)給辦學許可證，建立民辦學校信息公示和信用檔案制度，完善財務會計、內部控制、審計監(jiān)督、風險風范、失信懲戒等各方面的制度，強化教育督導，擴大社會參與和監(jiān)督，強化行業(yè)自律，促進不同性質和類型的民辦學校規(guī)范發(fā)展。
相對于《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》對營利性民辦學校的設立、組織機構、教育教學、財務資產、信息公開、監(jiān)督與處罰作出了制度安排，分類管理更為重要的是要加強對非營利性民辦學校的監(jiān)督管理。
非營利機構的價值主要依賴于能否有效地實施那些與不分配約束相關的法律與管制規(guī)則，執(zhí)行效果差往往會導致出現“偽裝成非營利機構的營利性組織”，通過增加工資、以比正常情況高得多的價格購買關聯(lián)方提供的投入品等許多方式來規(guī)避不分配約束，尤其是當一家非營利機構被另一家營利性公司所控制時，濫用行為就更難被察覺，因此必須建立高效的執(zhí)行和監(jiān)管機制，以確保非營利機構遵守不分配約束，新政明確規(guī)定民辦學校只有按照稅法進行免稅資格認定后才能享受法定的優(yōu)惠待遇，如免征非營利性收入的企業(yè)所得稅等等。《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》進一步通過規(guī)范公辦學校參與舉辦民辦學校、建立收費賬戶備案制度、規(guī)范關聯(lián)交易等措施，加強對非營利性民辦學校的監(jiān)管。如對公辦學校參與舉辦民辦學校作出限制，明確不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校；參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經主管部門批準，并不得利用國家財政性經費，不得使用在職教師，不得影響公辦學校教學活動和教育質量（第7條）。非營利性民辦學校收取費用、開展活動的資金往來，應當使用在主管部門備案的賬戶，主管部門會同相關部門對該賬戶實施監(jiān)督，組織審計（第42條）。非營利性民辦學校與利益關聯(lián)方發(fā)生交易的，應當遵循公開、公平、公允的原則，建立利益關聯(lián)方交易的信息披露制度，與關聯(lián)交易有利益關系的決策機構成員的回避表決制度等（第43條）。
4.民辦教育進入制度重建和自身再造關鍵期
伴隨民辦教育新法新政的實施，我國民辦教育發(fā)展進入制度重建和自身再造的關鍵階段。2017年8月，國務院民辦教育工作部際聯(lián)席會議制度獲批，表明從國家層面已開始推動教育部門與土地、工商、稅務等部門聯(lián)動推動新法新政落地。
分類管理不僅涉及多方利益，與法律、政策等顯性因素相關，而且還與思想觀念、社會認知等隱性因素相關，特別需要解決好存量民辦學校的歷史遺留問題，不僅需要中央層面的決策支持和頂層設計，更需要各級地方政府的執(zhí)行智慧和細致落實。在國家法律法規(guī)和統(tǒng)一規(guī)定框架下，各省、自治區(qū)、直轄市要發(fā)揮省級教育統(tǒng)籌權，從實際出發(fā)，大膽探索創(chuàng)新，制定出符合區(qū)域實情的地方法規(guī)、實施意見與具體措施，同時注重以法治思維和法治方式推進改革，尊重辦學者的自愿選擇，積極引導落實分類管理，并使制度變革模式由政策主導型轉向法律主導型，充分考慮和利用法律余留空間和中央授權，避免地方政策創(chuàng)新突破面臨的違法困境。
十九大報告提出堅持全面依法治國、深化依法治國實踐的新要求，當前和今后一個時期，各級各類民辦學校務必要按照新法新政要求，順應大勢、著眼長遠，理性作出學校法人類型的選擇，從而確保所辦學校能夠在不同辦學道路上各自定位、各得其所、各美其美，在新的歷史起點上實現健康可持續(xù)發(fā)展，再造民辦教育發(fā)展新輝煌。
《光明日報》（ 2018年05月08日 13版）
